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作者華坪城投債權(quán)融資計(jì)劃：丁伯康 吳楠

來源：現(xiàn)代咨詢

“城投強(qiáng)，城市興”。地方政府融資平臺(tái)公司在我國的城鎮(zhèn)化建設(shè)高速發(fā)展以及城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不斷完善的過程中發(fā)揮了舉足輕重的作用。平臺(tái)公司按照行政級(jí)別可以劃分為省級(jí)平臺(tái)公司、市級(jí)平臺(tái)公司以及區(qū)縣級(jí)平臺(tái)公司（以下簡稱“縣級(jí)平臺(tái)公司”）?？h級(jí)政府平臺(tái)公司的出現(xiàn)時(shí)間要晚于省級(jí)和市級(jí)，縣級(jí)平臺(tái)公司出現(xiàn)的原因，也是由于分稅制改革，地方政府的財(cái)權(quán)上繳，以及中央事權(quán)的下移帶來的。所以區(qū)縣級(jí)政府不得不借助融資平臺(tái)高速來完成上級(jí)下移的事權(quán)。

縣域經(jīng)濟(jì)是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)層次和基本細(xì)胞，縣域經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)弱直接影響著國民經(jīng)濟(jì)的興衰，而縣級(jí)平臺(tái)公司發(fā)展的好壞又在一定程度上對縣城經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到至關(guān)重要的作用。目前全國（不包括香港澳門和臺(tái)灣地區(qū)）約有縣級(jí)行政區(qū)2846個(gè)，其中市轄區(qū)964個(gè)，縣級(jí)市383個(gè)，縣1328個(gè)，自治縣117個(gè)，旗49個(gè)，自治旗3個(gè)，特區(qū)1個(gè)，林區(qū)一個(gè)。我們按照每個(gè)縣2家平臺(tái)公司計(jì)算。粗略算下來全國地方政府平臺(tái)公司約三分之一集中在縣一級(jí)。但總體來說目前縣級(jí)政府城市化、工業(yè)化基礎(chǔ)比較薄弱，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不活躍，所以更是風(fēng)險(xiǎn)的聚集區(qū)。

一、目前我國縣級(jí)平臺(tái)公司普遍存在的問題

（一）負(fù)債率高盈利能力弱

目前縣級(jí)平臺(tái)公司主要承擔(dān)著政府性項(xiàng)目的融資、建設(shè)、管理和使用的職能，由于自身政府資源有限、可用財(cái)力薄弱，縣級(jí)平臺(tái)公司的融資渠道非常狹窄。除少量項(xiàng)目可以依靠政策性銀行以及商業(yè)銀行貸款外，大部分項(xiàng)目還是要依靠成本較高的非標(biāo)融資。同時(shí)平臺(tái)公司承擔(dān)著大量公益性項(xiàng)目的建設(shè)工作，自身缺乏造血能力，大部分的縣級(jí)平臺(tái)公司并沒有還本付息的能力，這就造成了其自身資產(chǎn)負(fù)債率一致居高不下，盈利能力缺乏，甚至正常運(yùn)轉(zhuǎn)都很困難的情況。

（二）體制機(jī)制不健全

目前縣級(jí)平臺(tái)公司大部分沒有建立起完善的市場化運(yùn)作體制和法人治理結(jié)構(gòu)，公司內(nèi)部的組織結(jié)構(gòu)以及各崗位職責(zé)設(shè)定也比較模糊，缺少相對完善的管理制度和流程，而有些縣級(jí)平臺(tái)公司雖然從形式上看其結(jié)構(gòu)設(shè)置基本到位，但實(shí)際上很多機(jī)構(gòu)或部門并沒有真正的運(yùn)營，專業(yè)技術(shù)和管理人員缺乏，不少部門形同虛設(shè)，存在政企不分的情況，有的縣級(jí)平臺(tái)公司沒有自身發(fā)展戰(zhàn)略，企業(yè)的投融資活動(dòng)也是充滿隨意性。加上，不少地方政府官員缺乏對國家金融監(jiān)管政策的了解，不太尊重企業(yè)運(yùn)行的規(guī)律，很多問題由于怕?lián)?zé)而不敢決策，同時(shí)也存在政績工程、“拍腦袋”工程等情況，這些行為使得平臺(tái)公司的決策效率低下，缺乏活力和生命力，也大大限制了自身的壯大以及當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展。

（三）技術(shù)和管理人才缺乏

目前，隨著政府融資平臺(tái)公司運(yùn)作市場化程度不斷加深，專業(yè)化的程度逐步深入，對企業(yè)投融資、項(xiàng)目工程管理、經(jīng)營管理等領(lǐng)域的高端專業(yè)人才的需求也更加迫切。當(dāng)下還有很多縣級(jí)平臺(tái)公司主要管理人員由政府人員擔(dān)任或者兼任，這些人由于沒有經(jīng)過系統(tǒng)的企業(yè)管理和金融投資方面的專業(yè)培訓(xùn)，加上平臺(tái)公司也沒有建立完善的績效薪酬體制，帶來了優(yōu)秀的人才引不來，留不住，也造成了很多重要的技術(shù)和管理崗位缺乏專業(yè)的人才，進(jìn)一步阻礙了縣級(jí)平臺(tái)公司持續(xù)健康的發(fā)展。

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二、提升縣級(jí)平臺(tái)公司融資能力的三個(gè)方面

（一）抓好優(yōu)選項(xiàng)目，打好融資基礎(chǔ)

從目前來看，受限于財(cái)政收入以及平臺(tái)自身的資產(chǎn)規(guī)模，大部分區(qū)縣級(jí)平臺(tái)公司并未達(dá)到在交易所發(fā)行公司債的要求。同時(shí)當(dāng)區(qū)縣級(jí)平臺(tái)公司進(jìn)入債券市場時(shí)，市場不僅會(huì)關(guān)心企業(yè)的現(xiàn)狀，也因?yàn)槠渥陨磔^弱的資信會(huì)更關(guān)心發(fā)行項(xiàng)目本身的現(xiàn)金流。因此，對縣級(jí)平臺(tái)公司來說，在整合資源、預(yù)備發(fā)債的時(shí)候，還有一項(xiàng)更重要的任務(wù)：做好項(xiàng)目儲(chǔ)備工作，積極申報(bào)重點(diǎn)項(xiàng)目、籌備有現(xiàn)金流支撐的項(xiàng)目；通過提高項(xiàng)目本身的現(xiàn)金流質(zhì)量，來幫助資信不強(qiáng)的企業(yè)獲得投資人的認(rèn)可。

（二）抓好政策時(shí)機(jī)，發(fā)行創(chuàng)新型融資產(chǎn)品

2020年6月24日，國家發(fā)改委對外公布了《縣城新型城鎮(zhèn)化建設(shè)專項(xiàng)企業(yè)債券發(fā)行指引（征求意見稿）》（以下簡稱“指引”）。指引指出，"鼓勵(lì)銀行機(jī)構(gòu)通過‘債貸組合’增信方式，進(jìn)行債券和貸款統(tǒng)籌管理"。同時(shí)指引表示，在償債保障措施完善的前提下，允許使用不超過50%的債券募集資金用于補(bǔ)充營運(yùn)資金。這對于深處融資和債務(wù)雙重壓力下的縣級(jí)平臺(tái)公司而言，無疑是雪中送炭。某種程度上也緩解著縣政府和平臺(tái)公司在縣城新型城鎮(zhèn)化建設(shè)項(xiàng)目中的資金籌措和債務(wù)壓力。

（三）抓好增信措施，拓寬融資渠道

市場對于縣級(jí)平臺(tái)公司的擔(dān)憂往往來自償付能力不強(qiáng)和擔(dān)心違約事件發(fā)生，但是通過獲得強(qiáng)擔(dān)保的增信方式，也是可以幫助解決這個(gè)問題的。從目前的情況來看，基本上每個(gè)省份也都成立或正在陸續(xù)成立省級(jí)的融資性擔(dān)保集團(tuán)。對于政策性的債券，可以通過省發(fā)改委或者市場化方式協(xié)調(diào)省平臺(tái)擔(dān)保增信，或者有行政關(guān)系的轄區(qū)平臺(tái)擔(dān)保，獲得更強(qiáng)的資信。

縣級(jí)平臺(tái)公司如果想要增強(qiáng)自身的融資能力，自然和企業(yè)本身的經(jīng)營狀況有密切關(guān)聯(lián)。只有不斷做大做強(qiáng)、形成可持續(xù)的現(xiàn)金流，才能實(shí)現(xiàn)平臺(tái)公司乃至地方可持續(xù)融資的愿望。

三、“三步走”幫助縣級(jí)平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型成功

第一步：資產(chǎn)資源整合。

縣級(jí)平臺(tái)公司需要盡快進(jìn)行國有資產(chǎn)和政府資源的整合，將當(dāng)?shù)氐膰匈Y產(chǎn)和企業(yè)進(jìn)行兼并重組，整合成立1-2家平臺(tái)企業(yè)，合理劃分職能和業(yè)務(wù)領(lǐng)域，進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃和長期發(fā)展，打造合格、合規(guī)的現(xiàn)代國有企業(yè)和投融資主體。

通過厘清既有國有資產(chǎn)的權(quán)屬關(guān)系，將準(zhǔn)經(jīng)營性的、有一定收益的資產(chǎn)和其華坪城投債權(quán)融資計(jì)劃他固定資產(chǎn)劃撥至企業(yè)名下；優(yōu)化企業(yè)的資產(chǎn)負(fù)債表，形成一定的資產(chǎn)規(guī)模和每年的現(xiàn)金流收入。

同時(shí)政府還可以通過注入資源的方式，將園區(qū)的開發(fā)權(quán)、公用事業(yè)領(lǐng)域的經(jīng)營權(quán)、政府項(xiàng)目的代建權(quán)等資源注入平臺(tái)公司，為企業(yè)構(gòu)建一個(gè)長期穩(wěn)定的經(jīng)營基礎(chǔ)和相對豐富的現(xiàn)金流。

在集中了區(qū)縣大部分的資源后，區(qū)縣級(jí)平臺(tái)公司的資產(chǎn)規(guī)模和經(jīng)營性現(xiàn)金流規(guī)模都將得到快速的提升。

第二部：厘清邊界。

許多縣級(jí)平臺(tái)公司長期存在“政企邊界不清”的問題，在企業(yè)整合重組的過程中，自然需要解決這個(gè)問題。在市場化、法治化、規(guī)范化的前提下，將區(qū)縣級(jí)平臺(tái)公司從政府的融資工具轉(zhuǎn)為“自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、自我發(fā)展”的現(xiàn)代國有企業(yè)；堅(jiān)持將企業(yè)職能與政府職能劃分清楚，為企業(yè)后續(xù)的市場化經(jīng)營做好準(zhǔn)備。

第三步：完善制度。

在厘清平臺(tái)公司職責(zé)與功能定位后，重組后的縣級(jí)平臺(tái)公司需要建立一套現(xiàn)代企業(yè)制度。

? 要對整合重組后的公司法人治理結(jié)構(gòu)及組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化設(shè)計(jì)，將公司的功能和角色在崗位和部門間體現(xiàn)出來；

? 通過具體的部門和關(guān)鍵崗位設(shè)置，將各項(xiàng)功能和主要職能予以具體落實(shí)；

? 完善公司的部門設(shè)置、崗位設(shè)置、崗位說明書及各項(xiàng)工作流程；

? 制定公司的各項(xiàng)內(nèi)部管理制度；

? 對各項(xiàng)主要經(jīng)營管理活動(dòng)（投融資、經(jīng)營）中各參與者的責(zé)任和權(quán)力的界定劃分所形成的管理體系；

? 對公司的核心管理流程（投資發(fā)展、融資、資本運(yùn)營、項(xiàng)目建設(shè)）進(jìn)行重新梳理及流程再造；

? 制定公司資產(chǎn)管理、經(jīng)營制度；

? 制定公司資產(chǎn)管理、項(xiàng)目建設(shè)管理、公司各項(xiàng)管理等規(guī)范性文件、統(tǒng)一各項(xiàng)管理表格。

此外，還要堅(jiān)持做好企業(yè)的財(cái)務(wù)制度與人事管理制度，為企業(yè)長期發(fā)展搭好發(fā)展框架。

結(jié) 語

歸根到底，縣級(jí)平臺(tái)公司只有按照規(guī)范化、市場化的現(xiàn)代企業(yè)構(gòu)建好之后，其融資行為才會(huì)得到市場的認(rèn)可。也只有那些真正剝離了政府融資職能且獨(dú)立面向市場、開展經(jīng)營活動(dòng)的地方政府投融資平臺(tái)公司，才符合未來進(jìn)行市場化融資的主體要求。

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