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關(guān)于地方政府隱性債務(wù)的界定

根據(jù)《中共中央國務(wù)院關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險的意見》（中發(fā)〔2018〕27號）壽光金財公有債權(quán)政府債定融，以及《地方政府隱性債務(wù)問責(zé)辦法》（中辦發(fā)〔2018〕46號文）等中央文件壽光金財公有債權(quán)政府債定融，政府隱性債務(wù)是指政府在法定政府債務(wù)限額之外直接或者承諾以財政資金償還以及違法提供擔(dān)保等方式舉借的債務(wù)，主要包括：

1.國有企事業(yè)單位等替政府舉借，由政府提供擔(dān)保或財政資金支持償還的債務(wù)；

2.政府在設(shè)立政府投資基金、開展政府和社會資本合作（PPP）、政府購買服務(wù)等過程中，通過約定回購?fù)顿Y本金、承諾保底收益等形成的政府中長期支出事項債務(wù)、承擔(dān)政府未來支付義務(wù)的棚改政府購買方服務(wù)等。

在實操層面，涉及政府隱性負(fù)債的表現(xiàn)形式主要有以下幾個方面：

1.違規(guī)以金融方式直接舉債（按規(guī)定發(fā)行債券除外）

自2015年開始實施的新預(yù)算法規(guī)定，地方政府只能在國務(wù)院確定的限額內(nèi)通過發(fā)行債券的方式進(jìn)行舉債，即政府通過向地方企業(yè)違規(guī)借款、通過銀行貸款/融資租賃/明股實債等金融方式違規(guī)舉債、通過企事業(yè)單位違規(guī)舉債等形成的債務(wù)均屬于地方政府隱性債務(wù)。

2.違規(guī)擔(dān)保

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違規(guī)擔(dān)保指地方政府以財政性資金、國有資產(chǎn)等為企業(yè)、單位、個人的融資提供擔(dān)保承諾，其形式主要包括向債權(quán)人出具擔(dān)保函、承諾函、安慰函或制發(fā)內(nèi)部文件、通知、會議紀(jì)要等。

根據(jù)國發(fā)[2014]43號，地方政府及其所屬部門不得違法為任何單位和個人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保。

3.違規(guī)進(jìn)行政府購買

政府購買服務(wù)是指把政府直接提供的一部分公共服務(wù)事項以及政府履職所需服務(wù)事項，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會力量和事業(yè)單位承擔(dān)，并由政府根據(jù)合同約定向其支付費用。

2017年5月，財政部印發(fā)《關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財預(yù)〔2017〕87號），嚴(yán)禁將工程建設(shè)及融資行為納入政府購買服務(wù)范圍。

4.違規(guī)推進(jìn)PPP項目

國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險的意見》明確表示，規(guī)范的PPP項目形成中長期財政支出事項不屬于地方政府隱形債務(wù)，違規(guī)的PPP項目視為隱性債務(wù)。而財金 10 號文明確了規(guī)范的 PPP 項目應(yīng)當(dāng)具備的條件，包括項目屬于公共服務(wù)領(lǐng)域；合作期限 10 年以上；通過兩評；責(zé)任風(fēng)險劃分對等；建立與項目產(chǎn)出績效相掛鉤的付費機(jī)制；項目資本金符合規(guī)定；簽約主體層級要求以及按項目應(yīng)按規(guī)定納入全國 PPP 綜合信息平臺項目庫，并按要求披露項目信息等。

不符合上述要求的項目即違規(guī)PPP項目，此類項目形成的政府中長期財政支出事項將歸入政府隱性債務(wù)范疇。

5. 違規(guī)設(shè)立投資基金

政府投資基金是指由各級政府通過預(yù)算安排，以單獨出資或與社會資本共同出資設(shè)立，采用股權(quán)投資等市場化方式，引導(dǎo)社會各類資本投資經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重點領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，支持相關(guān)產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域發(fā)展的資金。

規(guī)范的政府投資基金并不會導(dǎo)致隱性債務(wù)，在實操中，政府違規(guī)行為包括但不限于：政府投入資金為債務(wù)性資金；政府出具回購承諾或保證社會資本方最低收益率等。

現(xiàn)將銀行信貸業(yè)務(wù)新增隱性債務(wù)主要涉及問題整理歸類探討如下：

經(jīng)營周轉(zhuǎn)信貸產(chǎn)品涉及新增隱性債務(wù)的監(jiān)管風(fēng)險

監(jiān)管要求向融資平臺公司新發(fā)貸款要直接對應(yīng)項目。對于市場化運營的政府背景類公司，屬性為非融資平臺，新發(fā)貸款可以不直接對應(yīng)項目，也就是說按照監(jiān)管要求的流動資金貸款管理辦法可以測算出經(jīng)營周轉(zhuǎn)類資金需求的非融資平臺客戶，授信產(chǎn)品可以配置流動資金貸款、供應(yīng)鏈融資等經(jīng)營周轉(zhuǎn)類信貸產(chǎn)品。

目前長三角地區(qū)有部分城投母公司開始取得承包施工資質(zhì)并開始自營承接工程或者從事集團(tuán)內(nèi)部大宗原材料統(tǒng)一采購。城投集團(tuán)及母公司經(jīng)營模式變化必須有相關(guān)財務(wù)數(shù)據(jù)的支撐，自營承接工程及原材料采購未能在存貨等資產(chǎn)相應(yīng)科目予以如實反映的，就沒有邏輯說明其授信合理性。資金流向的合規(guī)性需要重點穿透審核，對于穿透承接地方各級政府及所屬事業(yè)單位、社會團(tuán)體等委托代建或BT性質(zhì)的借款人，很難規(guī)避新發(fā)放貸款涉及新增隱性債務(wù)監(jiān)管風(fēng)險。

土地拆遷征收費用涉及新增隱性債務(wù)的監(jiān)管風(fēng)險

2020年各地監(jiān)管部門對固定資產(chǎn)類貸款開出的監(jiān)管罰單中，涉及放大政府隱性債務(wù)、發(fā)放固定資產(chǎn)貸款用于土地征收事項。

自2016年始，各地不得再向銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)舉借土地儲備貸款，新增土地儲備項目所需資金應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照規(guī)定納入政府性基金預(yù)算，銀行融資用于拆遷征收費用可能會涉及土地儲備融資問題。

目前多數(shù)金融機(jī)構(gòu)認(rèn)同，銀行信貸資金不能直接用于一級土地開發(fā)，一級土地開發(fā)形成的最終資產(chǎn)就是儲備土地，從程序上分析，無法直接規(guī)避信貸資金流入后端土地收儲問題，存在監(jiān)管隱患。

一二級土地聯(lián)動開發(fā)模式形成的最終資產(chǎn)業(yè)態(tài)，是具有土地使用權(quán)證的不動產(chǎn)，從程序上分析已經(jīng)跨越土地收儲環(huán)節(jié)，信貸資金最終流入不動產(chǎn)而非儲備土地，規(guī)避了土地儲備融資問題，但是，目前監(jiān)管尚未給予明確認(rèn)可。

同時，一二級土地聯(lián)動開發(fā)模式前后期業(yè)態(tài)差距較大，融資時二級土地開發(fā)規(guī)劃尚不確定，二級開發(fā)時涉及土地使用權(quán)利轉(zhuǎn)移，難以確保招拍掛流程后土地使用權(quán)一定歸借款人，不確定性風(fēng)險較大。

目前全國各個區(qū)域一二級土地聯(lián)動開發(fā)政策各異，需與當(dāng)?shù)卣c監(jiān)管部門加強(qiáng)溝通交流，盡力爭取監(jiān)管部門的支持。

舉債籌集政府投資資金涉及新增隱性債務(wù)的監(jiān)管風(fēng)險

《政府投資條例》明確：政府投資是指在中國境內(nèi)使用預(yù)算安排的資金進(jìn)行固定資產(chǎn)投資建設(shè)活動，政府及其有關(guān)部門不得違法違規(guī)舉借債務(wù)籌措政府投資資金。

如何判定一個項目不是政府投資項目壽光金財公有債權(quán)政府債定融？

一看項目屬性：非純公益性；

二看資金來源：非財政性資金即項目非政府直接投資或資本金注入方式投資；

三看立項程序：項目審批制、核準(zhǔn)制和備案制三種立項程序，政府投資項目走項目審批制程序，備案制的一定為非政府投資項目。

原已經(jīng)過項目審批制立項程序的項目如何確認(rèn)為非政府投資項目？

最佳方式是在當(dāng)?shù)卣袡?quán)部門的認(rèn)可下，借款主體重新按備案制立項。

若無法重新立項，是否可以參照PPP模式：引入社會資本方后合資成立項目公司，由政府明確調(diào)整項目實施主體，由政府有權(quán)審批部門（發(fā)改委）將原項目主體變更為項目公司。建議由項目股東向當(dāng)?shù)卣埵境闪㈨椖抗咀鳛轫椖繉嵤┲黧w，當(dāng)?shù)卣鷱?fù)明確該項目由“誰投資誰受益”，批復(fù)明確項目為非政府投資項目。

通過合法合規(guī)程序確認(rèn)為非政府投資項目，方可規(guī)避違規(guī)舉債籌措政府投資資金的監(jiān)管風(fēng)險。

其他不當(dāng)用途涉及新增隱性債務(wù)的監(jiān)管風(fēng)險

地方政府及其所屬部門不得以政府債務(wù)對應(yīng)的資產(chǎn)重復(fù)融資。嚴(yán)禁國有金融企業(yè)向地方政府虛構(gòu)或超越權(quán)限、財力簽訂的應(yīng)付（收）賬款協(xié)議提供融資。

城投公司財務(wù)報表最大特性就是大額應(yīng)收應(yīng)付款項占用，需要穿透細(xì)致分析應(yīng)收應(yīng)付明細(xì)對應(yīng)的事項及項目。

鑒于政府背景公司的財務(wù)核算有待規(guī)范，實際操作較為不易，尤其是成立時間長、業(yè)務(wù)背景復(fù)雜的大型特大型城投公司，與當(dāng)?shù)卣膽?yīng)收應(yīng)付往來款項復(fù)雜、較難厘清關(guān)系、與政府投資項目密不可分，部分涉及存量隱債化解，需及時將資產(chǎn)科目、有息負(fù)債與政府債務(wù)項目進(jìn)行一一對應(yīng)。

以城投公司應(yīng)收款項做為標(biāo)的資產(chǎn)的資產(chǎn)收益權(quán)類資管業(yè)務(wù)，尤其應(yīng)選擇可以最終形成經(jīng)營現(xiàn)金流的項目融資，嚴(yán)禁將政府債務(wù)對應(yīng)的資產(chǎn)進(jìn)行重復(fù)融資。

持續(xù)關(guān)注、重點評估當(dāng)?shù)卣斄ψ兓皞鶆?wù)匹配情況，根據(jù)地方財力排名合理配置銀行信貸資源投放，尤其是大額項目申報應(yīng)與當(dāng)?shù)刎斄ο嗥ヅ?，?yán)防不當(dāng)用途涉及監(jiān)管風(fēng)險。

還款來源涉及新增隱性債務(wù)監(jiān)管風(fēng)險

政府背景類客戶（項目)應(yīng)具有可持續(xù)現(xiàn)金流、且能夠覆蓋貸款本息，或者融資人的綜合現(xiàn)金流能夠補(bǔ)充覆蓋。

對于政府背景類客戶（項目)第一還款來源同樣需要穿透核實。自身產(chǎn)生的經(jīng)營性現(xiàn)金流不足以覆蓋項目貸款本息時，綜合現(xiàn)金流作為補(bǔ)充第一還款來源，包括但不限于借款主體其他項目投資現(xiàn)金流、股東兜底支持現(xiàn)金流、集團(tuán)資金歸集現(xiàn)金流等合法合規(guī)的且具備確定性的現(xiàn)金流。

對于綜合現(xiàn)金流穿透至最底層，作為市場化運營主體的企業(yè)法人已經(jīng)取得且已經(jīng)確認(rèn)為收入的土地出讓金返還收入、土地整理工程服務(wù)收入、政府投資項目代建收入形成的現(xiàn)金流，監(jiān)管是否認(rèn)可作為合規(guī)的第一還款來源？目前監(jiān)管尚未給予明確指導(dǎo)意見。

部分城投母公司在財務(wù)報表中反映出大額貨幣資金、但是營業(yè)收入?yún)s很小，大量收入未予以及時規(guī)范地實現(xiàn)確認(rèn)的情況，且存在盈利能力弱但經(jīng)營現(xiàn)金流充裕的問題，需結(jié)合借款企業(yè)及股東總體實力進(jìn)行分析判斷。

根據(jù)有關(guān)監(jiān)管規(guī)定：地方政府及其所屬部門不得承諾將儲備土地預(yù)期出讓收入作為融資平臺公司償債資金來源；只承擔(dān)公益性項目建設(shè)或運營任務(wù)、主要依靠財政性資金償還債務(wù)的融資平臺公司，不得以財政性資金作為償債來源進(jìn)行融資。所以，在實務(wù)中，項目現(xiàn)金流涉及可行性缺口補(bǔ)助、政府付費、財政補(bǔ)貼等財政資金安排的，應(yīng)嚴(yán)格核實地方政府履行相關(guān)程序的合規(guī)性和完備性，規(guī)避不當(dāng)還款來源涉及的監(jiān)管風(fēng)險。

不當(dāng)風(fēng)險緩釋措施涉及新增隱性債務(wù)的監(jiān)管風(fēng)險

非純公益性、非政府投資項目，若政府購買合同或政府付款協(xié)議向銀行質(zhì)押融資，最終穿透分析實質(zhì)上是財政預(yù)算資金列支，是否會涉及新增隱性債務(wù)監(jiān)管風(fēng)險，目前監(jiān)管也尚未明確，需與當(dāng)?shù)卣c監(jiān)管部門加強(qiáng)溝通交流，盡力爭取監(jiān)管部門的支持。

監(jiān)管明確：只承擔(dān)公益性項目建設(shè)或運營任務(wù)、主要依靠財政性資金償還債務(wù)的融資平臺公司，不得以國有資產(chǎn)抵（質(zhì)）押進(jìn)行融資。對于有一定市場化經(jīng)營收入、但收入規(guī)模較少的國有企業(yè)，能否以國有資產(chǎn)抵（質(zhì)）押進(jìn)行融資？需要跟監(jiān)管保持溝通，結(jié)合融資的用途和還款來源，綜合考慮。

《典當(dāng)人之家》

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